Projekt ustawy o służbie zagranicznej

Nowa ustawa o służbie cywilnej według założeń projektodawcy ma usprawnić funkcjonowanie prowadzenia polityki zagranicznej. Zmiany to m.in. utworzenie odrębnego od Dyrektora Generalnego MSZ stanowiska Szefa Służby Zagranicznej na wzór Szefa Służby Cywilnej, dokonanie korekty i uporządkowanie praw członków służby zagranicznej, wprowadzenie stopnia „ministra pełnomocnego”, umożliwienie zatrudnienia młodych ludzi, zaraz po zakończeniu studiów, na okres próbny na placówce zagranicznej.

Rok 2021 szybko się rozpędza i ambitnie zaczyna gonić swojego poprzednika. Pierwsze tygodnie w polityce międzynarodowej przyniosły m.in. dymisję rządu Holandii, dymisję premiera Estonii, rozpad koalicji rządowej we Włoszech, szturm Kapitolu i próbę odwołania przed końcem kadencji prezydenta USA.

W Polsce tymczasem, bez większego zdaje się echa, przeszło przyjęcie przez Radę Ministrów bardzo ważnego dla spraw zagranicznych projektu ustawy o nowym kształcie służby zagranicznej, który trafił już do Sejmu. Tymczasem projekt ustawy określa się nieraz jako „rewolucyjny”. Rewolucyjny wydaje się także tryb procedowania – informacja o rządowym projekcie zmiany ustawy o służbie zagranicznej po raz pierwszy pojawiła się w Biuletynie Informacji Publicznej Kancelarii Premiera 21 grudnia 2020. Projekt trafił do systemu Rządowego Procesu Legislacyjnego 11 stycznia (UD164), 12 stycznia zaktualizowano proces o uwagi Ministra ds. europejskich oraz Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii, a już 13 stycznia wpłynął on do Sejmu. Wygląda na to, że skorzystano z szybkiej ścieżki legislacyjnej – projekt nie widać, żeby przeszedł przez etapy procesu, a od razu pod obrady Rady Ministrów (https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12342350/katalog/12756257#12756257, dostęp 18-01-2020).

Jak zatem wyglądać ma służba cywilna w myśl nowych przepisów? Prześledźmy najważniejsze zmiany.

Cele zmian

Za projektem ustawy stoi cel odpolitycznienia korpusu dyplomatycznego. „Dzisiejszy stan prawny jest efektem hybrydy składającej się z elementów służby dyplomatyczno-konsularnej zakorzenionej systemowo w czasach PRL i różnych, właściwych dla procesu transformacji, prób ingerencji nienaruszających spuścizny PRL. Wywodzące się z PRL rozwiązania sprawiają, że czynnik polityczny i urzędniczy są ze sobą połączone” – głosi uzasadnienie zmian. W myśl nowych zasad w służbie zagranicznej, tak samo jak w ministerstwach, funkcjonować będą stanowiska „polityczne (ambasador) i „urzędnicze (pozostałe stanowiska). Nad oceną osób proponowanych na stanowisko ambasadora będzie czuwać Konwent Służby Zagranicznej. Jednym z celów ustawy jest otwarcie dostępu do karier dyplomatycznych przedstawicielom nauki, ekspertom, ludziom biznesu oraz urzędnikom z doświadczeniem międzynarodowym. MSZ wskazało na chęć otwarcia się na nowe osoby, które nie przeszły tryby aplikacji dyplomatyczno-konsularnej Akademii Dyplomatycznej, ale mają odpowiednie kwalifikacje do pracy w Służbie Zagranicznej lub sprawdzani podczas pracy na placówce, a następnie mają możliwość dołączenia na stałe do Służby Zagranicznej. Dla dalszego funkcjonowania i rozwoju służby powołuje się zaś specjalne stanowisko – Szefa Służby Zagranicznej.

Utworzenie odrębnego od Dyrektora Generalnego MSZ stanowiska Szefa Służby Zagranicznej (SZ)

W ramach obecnych zapisów zwierzchnikiem (wykonuje zadania dyrektora generalnego) członków służby zagranicznej. Dyrektorem generalnym służby zagranicznej może zostać osoba posiadająca stopień dyplomatyczny (ambasador tytularny; radca – minister; I radca; radca; I sekretarz; II sekretarz; III sekretarz; attaché). Na stanowisko dyrektora generalnego służby zagranicznej powołuje minister spraw zagranicznych. Sam zaś dyrektor zapewnia funkcjonowanie ministerstwa, warunki jego działania i organizację pracy oraz dokonuje czynności z zakresu prawa pracy wobec osób zatrudnionych w nim i realizuje politykę personalną.

Nowe przepisy wprowadzają nowe stanowisko – Szefa Służby Zagranicznej – odrębne od dyrektora generalnego SZ. Koordynować ma on m.in. proces zarządzania zasobami ludzkimi w służbie zagranicznej; planować i organizować szkolenia w służbie zagranicznej; kierować Akademią Dyplomatyczną; upowszechniać informacje o służbie zagranicznej. De facto to Szef SZ będzie kierować polityką personalną służby. W przypadku personelu dyplomatyczno-konsularnego stanowiska w służbie zagranicznej wyznacza i odwołuje ze stanowiska: właśnie Szef SZ. Dyrektor generalny SZ ma czuwać nad procesem przestrzegania prawa pracy, ciągłości zatrudniania, organizacją pracy a także wszelkimi innymi sprawami natury administracyjnej. Wymaganiami na to stanowisko mają być m.in. wyłącznie obywatelstwo polskie, pełnia praw publicznych, brak skazania, tytuł magistra, co najmniej 3 lata pracy na stanowisku kierowniczym związanym bezpośrednio ze stosunkami międzynarodowymi, znajomość dwóch języków obcych, nieposzlakowana opinia.

Nietrudno znaleźć odniesienie nowego stanowiska do Szefa Służby Cywilnej. Jednakże, w myśl projektowanych przepisów, ranga Szefa SZ będzie niższa – Szef Służby Cywilnej jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej, tymczasem Szef SZ ma być stanowiskiem ustawowym. Jest to też logiczne – służba zagraniczna jest specjalną częścią służby cywilnej.

Akademia Dyplomatyczna MSZ

Obecnie Akademia Dyplomatyczna MSZ jest centrum szkoleniowym Ministerstwa Spraw Zagranicznych – jedną z jednostek organizacyjnych MSZ. Akademia przeprowadza konkurs na aplikację dyplomatyczno-konsularną, a następnie realizuje program aplikacji oraz przeprowadza egzamin dyplomatyczno-konsularny. Nie była wymieniana na gruncie obecnej ustawy. Obecnie droga do zatrudnienia w służbie zagranicznej, to Akademia Dyplomatyczna.

W myśl nowej Akademia Dyplomatyczna prowadzić ma seminarium dyplomatyczno-konsularne, przygotowujące członków służby zagranicznej nieposiadających stopnia dyplomatycznego, zatrudnionych w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw zagranicznych na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo mianowania w służbie cywilnej, do wykonywania zadań służby zagranicznej. Akademia ma być jedną z dróg możliwości pracy w służbie zagranicznej, o czym więcej poniżej. Do kompetencji Szefa SZ należeć będzie między innymi stworzenie nowoczesnego systemu szkoleń w jej ramach. Ma ona w założeniu stać się wyspecjalizowaną jednostką prowadzącą wysoko specjalistyczne szkolenia.

Nowe drogi wejścia do SZ

Pierwszą drogą pozostanie ww. Akademia. Druga jest skierowana do młodych ludzi, którzy jako pracownicy zagraniczni będą mogli po studiach i procesie rekrutacji wyjechać na placówkę dyplomatyczną by pełnić szereg funkcji bez statusu dyplomatycznego. Po trzech latach będą mogli oni uczestniczyć w organizowanym przez Akademię Dyplomatyczną seminarium dyplomatyczno-konsularnym, przystąpić do egzaminu dyplomatyczno-konsularnego i po jego zdaniu uzyskać pierwszy stopień dyplomatyczny i wstąpić do korpusu dyplomatycznego. Trzecia droga będzie dotyczyła ekspertów, osób z doświadczeniem na polu spraw międzynarodowych. Przydatność dla służby zagranicznej takich kandydatów będzie oceniał Szef Służby Zagranicznej i nadawał im odpowiedni stopień dyplomatyczny.

Stopień ministra pełnomocnego, ambasadora tytularnego oraz Konwent Służby Zagranicznej

Zgodnie z projektem ambasador będzie stopniem dyplomatycznym nadawanym kierownikowi ambasady tylko na czas kierowania ambasadą, bez wymogu stażu w służbie zagranicznej, jej przebiegu oraz posiadanych kwalifikacji zawodowych.

Novum jest Konwent Służby Zagranicznej. Działa on w celu oceny kandydatów do objęcia funkcji ambasadora. W skład Konwentu wchodzą: minister właściwy do spraw zagranicznych lub wskazany przez niego członek kierownictwa, Szef Służby Zagranicznej, przedstawiciel Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, przedstawiciel Kancelarii Prezesa Rady Ministrów.

Następnym po ambasadorze stopniem w SZ staje się minister pełnomocny (niewystępujący obecnie w Polsce, ale przewidziany w Konwencji Wiedeńskiej). Zgodnie z zamysłem będzie to najwyższy stopień dyplomatycznym dla zawodowego korpusu służby zagranicznej i swoiste zwieńczenie kariery zawodowej. Ministra pełnomocnego nadaje się bowiem dyplomacie zawodowemu, który wykonywał obowiązki członka personelu dyplomatyczno-konsularnego w placówkach zagranicznych lub w instytucjach międzynarodowych lub w co najmniej dwóch placówkach zagranicznych przez okres trwający łącznie co najmniej 8 lat, przy czym kierował placówką zagraniczną przez okres co najmniej 4 lat oraz co najmniej dwukrotnie pełnił funkcje kierownicze w urzędzie obsługującym ministra właściwego do spraw zagranicznych.

Opinia autora

Projektowana ustawa zmierza w dobrym kierunku – otwarcia ścieżki kariery w SZ dla osób, które mają odpowiednie kwalifikacje i doświadczenie, ale nie mają teoretycznej wiedzy i osób młodych. Podobną drogę można było obserwować przy otwarciu dostępu do zawodów prawniczych, dzięki czemu zwiększono dostępność do pomocy prawnej oraz wzbogacono hermetyczne środowiska prawnicze o nowe osoby. Wartym docenienia jest także fakt zerwania z fikcją „urzędniczości” całej SZ i zdanie sobie sprawy, że w służbie zagranicznej istnieje także element polityczny. Ambasador powinien być jak najbardziej stanowiskiem politycznym, reprezentującym polityczne interesy kraju, wspieranym przez profesjonalny aparat urzędniczy. Dobrym pomysłem jest także ustawowe umocowanie Akademii Dyplomatycznej. „Akademia Dyplomatyczna musi przejść głęboką zmianę, tak by wyjść z modelu ogólnego czuwania nad programem aplikacji dyplomatyczno-konsularnej oraz podstawowych szkoleń i stać się wyspecjalizowaną jednostką prowadzącą wysoko specjalistyczne szkolenia” – przekonują autorzy projektu. Jednakże, jak zauważa Katarzyna Skórzyńska, była ambasador RP w Brazylii i Portugalii, a także była szefowa Polskiego Instytutu Dyplomacji, rząd w 2016 roku zlikwidował tenże instytut, który oferował kilkadziesiąt specjalistycznych szkoleń. Można więc mieć wrażenie, że obecny projekt cofa zmiany przeprowadzone w 2016 r.

Minusem jest niewątpliwie niezwykle szybki proces legislacyjny, przez co może dojść do wielu błędów. Projekt nie był przedmiotem uzgodnień lub konsultacji na żadnym etapie prac, a uwagi przesłali tylko Premier Gowin i Minister Szymański. W swoich pismach alarmowali o istotnych brakach projektu, nie uwzględniających specyfiki dyplomacji gospodarczej i pracy Stałego Przedstawicielstwa przy UE. Ministerstwo Rozwoju słusznie zauważyło przykładowo, że projekt ustawy o służbie zagranicznej w sposób znaczący ingeruje w status osób wykonujących zadania z zakresu dyplomacji ekonomicznej, pozbawiając je przynależności do służby zagranicznej, a także ingeruje w kwestie kompetencji właściwych dla ministra gospodarki (dyplomacja gospodarcza). Przy braku przepisów przejściowych i właściwego wyjaśnienia zaznaczonych przez MRPIT i Ministra ds. europejskich kwestii można spodziewać się problemów związanych z wykonywaniem pracy przez pracowników związanych z UE i dyplomacją ekonomiczną.

Były szef MSZ, a obecnie europoseł Witold Waszczykowski, zwraca z kolei uwagę, że projekt utrudni ministrowi budowanie własnej polityki zagranicznej – ze względu na wzmocnienie kompetencji dyrektora generalnego. Uwaga ta może być celna, trzeba jednak pamiętać, że minister nie prowadzi własnej polityki, a będąc członkiem Rady Ministrów, realizuje ją w jej imieniu. W tym celu współdziała z Prezydentem i Premierem, czego wyrazem w ustawie jest Konwent SZ.

Reasumując, cele projektu są słuszne, wiele projektowanych zmian jest sensownych, natomiast ścieżka legislacyjna pozostawia wiele do życzenia. Na obecnym etapie poprawki m.in. uwzględniające wątpliwości są w rękach Sejmu oraz Senatu i odpowiednich komisji parlamentarnych.

Autor: Jakub Drożdż, Członek Zarządu Instytutu Dyplomacji Gospodarczej