Rozpoczęta rok temu otwarta inwazja Rosji spowodowała na Ukrainie ogromne trudności finansowe. Bez zachodniej pomocy Kijów nie byłby dzisiaj w stanie nie tylko stawiać zbrojnego oporu, ale również finansować wydatków budżetowych w obszarach pozawojskowych. W takich okolicznościach jeszcze bardziej wzrosło znaczenie współpracy Ukrainy z Międzynarodowym Funduszem Walutowym (MFW), który jeszcze przed rosyjską agresją był jej najważniejszym kredytodawcą z uwagi na swoją centralną pozycję w globalnej architekturze międzynarodowych instytucji finansowych. Tymczasem wojna przerwała realizację programów kredytowych MFW i skomplikowała ich wznowienie. Konkretne zapowiedzi w tej sprawie pojawiły się dopiero w ostatnim czasie. W bieżącym roku Ukraina zmierzy się z deficytem budżetowym w wysokości blisko 40 mld USD, którego sfinansowanie możliwe będzie niemal wyłącznie dzięki zachodnim pożyczkom i dotacjom. Większość środków dostarczyć mają USA i UE, ale to nie wystarczy. Brakującym elementem finansowej układanki jest właśnie MFW, dlatego jak najszybsze wznowienie stabilnej współpracy kredytowej z tą instytucją ma dla Kijowa zasadnicze znaczenie. Stawką jest nie tylko budżet, ale również bezpieczeństwo Ukrainy, gdyż bez pieniędzy nie sposób prowadzić wojny.
MFW w historii Ukrainy
Ukraina jest członkiem MFW od 1992 r., lecz korzysta z jego pożyczek od 1994 r. Od tego czasu do dnia dzisiejszego łączna wartość programów kredytowych uzgodnionych między Ukrainą a Funduszem wynosi ok. 70 mld USD[1]. Jednak Kijów uzyskał z tej kwoty zaledwie połowę. Ta rozbieżność wynika z faktu, że od 20 lat Ukraina nie zdołała w pełnym zakresie wypełnić warunków żadnego z programów kredytowych MFW, co skutkowało wstrzymaniem wypłat. Po 2014 r. warunki te dotyczyły zwykle założeń polityki fiskalnej i monetarnej, gwarancji niezależności Narodowego Banku Ukrainy (NBU), reformy systemu sprawiedliwości, sektora energetycznego i bankowego, legislacji antykorupcyjnej i działania organów antykorupcyjnych, a także reformy wprowadzającej rynkowy obrót gruntami rolnymi.
Od tzw. Rewolucji Godności w 2014 r. do dzisiaj Ukraina pożyczyła od MFW 17,3 mld USD z 42,4 mld USD udostępnionych dla niej w ramach programów kredytowych typu Stand-By Arrangement (SBA) i Extended Fund Facility (EFF). Do tej sumy należy doliczyć bezwarunkową pożyczkę w kwocie 2,7 mld USD z tzw. globalnego funduszu „antykowidowego”, stworzonego przez MFW latem 2021 r. na kwotę 650 mld USD z przeznaczeniem na zwalczanie społecznych, gospodarczych i finansowych skutków pandemii Covid-19. Dodatkowo uwzględnić należy dwie transze kredytowe o łącznej wartości 2,7 mld USD, przyznane Ukrainie bez żadnych warunków w 2022 r. w ramach narzędzia szybkiego finansowania Rapid Financial Instrument (RFI). W założeniu środki te mają łagodzić ekonomiczne skutki rosyjskiej agresji. Razem z Bankiem Światowym MFW był też w 2022 r. głównym kanałem alokacji pomocy budżetowej dla Ukrainy pochodzącej od dwóch największych darczyńców, tj. USA i UE.
Należy pamiętać, że pieniądze udostępniane przez MFW Ukrainie to pożyczki, wymagające obsługi i spłaty. Zdaniem ukraińskich ekspertów standardowe programy MFW dla Ukrainy oprocentowane są dziś na poziomie 5-6% rocznie. Z kolei zgodnie z procedurami Funduszu, środki pochodzące z programów typu SBA i RFI podlegają zwrotowi w ciągu 3,25-5 lat, zaś w przypadku EFF okres ten wynosi od 4,5 do 10 lat. Nie można pominąć faktu, że zobowiązań wobec MFW nie można umorzyć, zawiesić ani zrestrukturyzować. W związku z tym na skutek wcześniej zaciągniętych zobowiązań w niektórych latach bilans współpracy Kijowa z MFW bywał ujemny. Działo się tak wówczas, kiedy Ukraina musiała oddać więcej, niż mogła pożyczyć. Po 2014 r. sytuacja taka nie była rzadkością i wystąpiła w 2017 r. (-155 mln USD), 2018 r. (-970 mln USD), 2019 r. (-1,9 mld USD) i 2021 r. (-875 mln USD). W 2022 r. Ukraina pożyczyła od MFW ponad 2,7 mld USD, natomiast oddała ok. 2,4 mld, zostając z niewielką nadwyżką ok. 300 mln USD. Należności Ukrainy wobec MFW na 2023 rok wynoszą blisko 3,2 mld USD.
MFW jako znak jakości
Przed ubiegłoroczną agresją Rosji największą korzyścią dla Ukrainy wynikającą ze współpracy z MFW nie były wcale uzyskiwane kwoty, które w skali ukraińskiego budżetu nigdy nie stanowiły specjalnie znaczącej sumy. Ukraina zapewne poradziłaby sobie bez tych środków, chociaż byłoby jej trudniej. O wiele ważniejszy jest fakt, że pozostałe instytucje międzynarodowe, takie jak Unia Europejska (UE), Bank Światowy (BŚ), Europejski Bank Odbudowy i Rozwoju (EBOiR), Europejski Bank Inwestycyjny (EBI), a także rządy najbogatszych krajów zachodnich, zwłaszcza z grupy G7, w swojej polityce kredytowej i grantowej kierują się ocenami MFW. Oznacza to, że negatywna rekomendacja MFW, a zwłaszcza zawieszenie lub wypowiedzenie programu kredytowego, może skutkować odmową lub wstrzymaniem kredytowania przez pozostałe instytucje międzynarodowe lub państwa. Na przykład wsparcie makro-finansowe UE dla Ukrainy jest wręcz formalnie powiązane z polityką MFW wobec tego kraju. Z tego względu Komisja Europejska (KE) niejednokrotnie opóźniała przyznanie Ukrainie programu pomocy finansowej lub wypłatę jego kolejnych transz w sytuacjach, kiedy jakiś program kredytowy MFW dla Ukrainy ulegał zawieszeniu albo wygasał z powodu niewypełniania przez Kijów zobowiązań.
Opinie MFW są także często kluczową wskazówką dla największych zachodnich instytucji finansowych oraz inwestorów, stojących przed decyzją o nabyciu ukraińskich euroobligacji. Objęcie Kijowa programem kredytowym przez MFW podnosi zainteresowanie inwestorów zagranicznych ukraińskimi papierami dłużnymi i pozwala ukraińskiemu rządowi pożyczać pieniądze na znacznie korzystniejszych warunkach. Dla krajów szeroko rozumianego Zachodu, jego instytucji finansowych oraz inwestorów aktywny program MFW jest zatem sygnałem, że kredyty, pożyczki oraz inwestycje są w danym kraju stosunkowo bezpieczne i opłacalne – zarówno politycznie, jak i finansowo. Szukając analogii historycznych, można powiedzieć, że rola MFW na Ukrainie przypomina jego funkcję w Polsce okresu transformacji po 1989 r. Zachód, a zwłaszcza USA, zaoferował wówczas wsparcie finansowe dla reform zapoczątkowanych przez rząd T. Mazowieckiego w ramach „pierwszego planu Balcerowicza” pod warunkiem, że będą one konsultowane z MFW.
Taryfa ulgowa dla Ukrainy
Nieoficjalnie wiadomo, że samo podpisanie porozumienia z MFW zawsze było dla ukraińskich władz ważniejsze od uzyskania przewidzianych w nim kwot, gdyż ich wypłata wymaga często podjęcia niepopularnych decyzji (cięcia wydatków, podnoszenia podatków, podnoszenia stóp procentowych itp.). Taka polityka naraża ekipę rządzącą na krytykę, a także oskarżenia ze strony opozycji i niemałej części opinii publicznej o przyzwalanie na sterowanie państwem „z zewnątrz”. Chociaż polityka kredytowa MFW bazuje na zasadzie warunkowości, to od 2014 r. Kijów mógł w tym względzie liczyć na taryfę ulgową wynikającą z tego, że Zachód, głównie ze względów geopolitycznych, nie mógł sobie pozwolić na upadek finansowy Ukrainy w obliczu agresywnej polityki Federacji Rosyjskiej i trwającej wojny na Donbasie. Ponadto, po interwencji w Grecji (program typu SBA 2010-2012), którą trudno określić spektakularnym sukcesem, MFW – choćby ze względów wizerunkowych – wolał uniknąć kolejnej wpadki na europejskim podwórku. Dzięki temu Kijów mógł bez większych konsekwencji podpisywać kolejne porozumienia kredytowe z MFW, ale niekoniecznie już wypełniać wynikające z nich zobowiązania. Nad Dnieprem wiedziano bowiem, że jako ofiara rosyjskiej agresji Ukraina może liczyć na nowy program kredytowy MFW lub UE pomimo niewypełnienia warunków poprzedniego.
Wojna i kłopoty finansowe Ukrainy
Jeszcze 23 lutego 2022 r. pracę na Ukrainie rozpoczęła misja MFW, która miała ocenić stan reform niezbędnych do wypłaty trzeciej transzy o wartości 700 mln USD, obowiązującego wówczas programu SBA. Jednak rozpoczęta następnego dnia rosyjska inwazja przekreśliła te plany i doprowadziła na początku marca do formalnego zerwania współpracy. W warunkach wojennych nie mogło być mowy o spełnieniu przez Ukrainę warunków programu obejmujących m.in. ograniczenie deficytu budżetowego do 3,5% PKB lub przygotowanie do prywatyzacji banków państwowych. W zamian za to jeszcze 9 marca MFW przyznał Ukrainie natychmiastową i bezwarunkową pożyczkę ratunkową o wartości 1,4 mld USD oraz następną w październiku na kwotę 1,3 mld USD – obie w ramach instrumentu RFI.
Tymczasem przedłużająca się wojna wywołała poważne problemy w ukraińskiej gospodarce i finansach. Według danych za 2022 r. ukraiński PKB spadł o 30%. Gwałtowny wzrost wydatków na obronność połączony ze spadkiem dochodów wygenerował deficyt budżetowy o wartości ponad 24,5 mld USD przy pierwotnych założeniach budżetowych na poziome ok. 7 mld USD. Względem 2021 roku zeszłoroczny deficyt budżetowy zwiększył się pięciokrotnie. W 2022 roku załamaniu uległa wymiana handlowa: wartość importu spadła o ponad 24%, zaś eksport, który generuje dochody dewizowe, zmniejszył się o ponad 35%. Oficjalny wskaźnik rocznej inflacji podskoczył z 10% do 26,6% (kalkulacje niezależnych ekspertów kwestionują rządową metodologię i mówią o znacznie wyższym wskaźniku), natomiast hrywna utraciła 25% swojej wartości wobec amerykańskiego dolara. Skutkiem tych zjawisk było niemal całkowite uzależnienie Ukrainy od zagranicznej pomocy finansowej. Według ukraińskiego Ministerstwa Finansów w 2022 r. zachodni partnerzy bezpośrednio sfinansowali ok. 40% wydatków budżetowych Ukrainy (ok. 29 z 75 mld USD). Po doliczeniu do tego pomocy humanitarnej i dostaw sprzętu wojskowego okazuje się, że w ubiegłym roku Zachód pokrył większość poniesionych przez Kijów wydatków. W takich warunkach niemal cały 2022 rok Ukraina zabiegała o odnowienie współpracy systemowej z MFW, najlepiej w ramach długofalowego programu EFF. Fundusz ograniczył jednak swoje wsparcie do dwóch, jednorazowych pożyczek ratunkowych w ramach RFI.
Wymagania bez kredytów
Dopiero 19 grudnia ub.r. Zarząd MFW zgodził się na czteromiesięczny program monitorujący (Program Monitoring with Board involvement, PMB), ukierunkowany na podtrzymanie stabilności Ukrainy oraz zwiększenie zewnętrznej pomocy finansowej celem złagodzenia narastających problemów w bilansie płatniczym. Porozumienie w tej sprawie (memorandum) przewiduje szereg działań, które ukraiński rząd i bank centralny zrealizowały lub zobowiązały się zrealizować w latach 2022-2023. Ich rezultatem mają być: zwiększenie dochodów budżetowych, ograniczenie długu publicznego, ożywienie wewnętrznego rynku długu, nowa strategia dla ukraińskiego sektora finansowego, a także rozwiązania sprzyjające większej przejrzystości i lepszemu zarządzaniu państwem (tzw. governance).
Konkretne wymagania wobec Ukrainy obejmują
– przygotowanie strategii obsługi długu publicznego oraz docelowe wstrzymanie jego finansowania przez bank centralny w 2023 roku (będzie to dopuszczalne na ograniczoną skalę w sytuacji opóźnień w napływie zagranicznej pomocy finansowej),
– przywrócenie systemu podatkowego do stanu sprzed rosyjskiej agresji, w tym przygotowanie ustaw anulujących ulgi podatkowe oraz moratorium na kontrole podatkowe; przywrócenie obowiązku wykorzystywania kas fiskalnych oraz kar za ich niestosowanie w punktach handlu detalicznego,
– opracowanie koncepcji usprawnienia systemu dystrybucji środków na bezpieczeństwo socjalne,
przygotowanie mechanizmów dla zdiagnozowania kondycji sektora bankowego celem określenia rzeczywistego stanu jego aktywów i kapitału,
– powołanie rady nadzorczej Naftohazu i zapewnienie jej pełnej funkcjonalności,
– zagwarantowanie niezależności Specjalnej Prokuratury Antykorupcyjnej (SAP) i wybór jej szefa w lipcu br.,
– przeprowadzenie transparentnego konkursu na szefa Krajowego Biura Antykorupcyjnego (NABU) do końca marca br.
Kluczową cechą PMB jest fakt, że program ten sam w sobie nie przewiduje udostępnienia Ukrainie kredytów. W zamian za to ma jej pomóc w uzyskaniu pomocy finansowej od innych instytucji międzynarodowych oraz rządów. Ponadto może otworzyć Ukrainie drzwi do uzyskania długofalowego programu kredytowego. Rezultaty PMB pozwoliłyby wówczas na określenie ram makroekonomicznych potrzebnych do opracowania warunków przyszłej współpracy kredytowej między MFW a Ukrainą.
Jako że termin wypełnienia niektórych zobowiązań w ramach PBM przypadał na koniec stycznia, w połowie lutego odbyły się w Warszawie konsultacje między przedstawicielami MWF a władzami Ukrainy poświęcone postępom w realizacji warunków programu. Zgodnie z oficjalnym komunikatem dokonana ocena wypadła dla Ukrainy pomyślnie. Obie strony twierdzą, że terminowe wypełnienie zobowiązań nie jest zagrożone, gdyż większość wymagań została już zrealizowana lub jest bliska realizacji.
Pilne potrzeby, ograniczone możliwości
W 2023 r. potrzeba współpracy Ukrainy z MFW podyktowana jest przede wszystkim pilną koniecznością sfinansowania deficytu budżetowego ustalonego w ustawie budżetowej na 1,3 bln hrywien (ok. 38 mld USD), czyli ponad 20% wartości PKB. Jeszcze pod koniec ub.r. MFW szacował, że w 2023 r. Ukraina będzie wymagała wsparcia na poziomie 3-5 mld USD miesięcznie (39,5-57 mld USD w skali roku), w zależności od rozwoju sytuacji na froncie i skutków wojny. Ukraińcy liczą na uzyskanie 10 mld USD od USA w ramach pakietu 13,3 mld USD przeznaczonego dla Ukrainy i krajów dotkniętych rosyjską inwazją na Ukrainę. Kolejne 20 mld USD (18 mld euro)
zapewnić ma Unia Europejska w ramach programu pomocy makrofinansowej Macro-Financial Assistance+ (MFA+).
Załatanie „dziury budżetowej” wymagać będzie od Ukrainy pozyskania z zewnętrznych źródeł brakujących 8 mld USD i MFW świetnie się na takie źródło nadaje. Rola Funduszu wzrosła dodatkowo ze względu na brak zainteresowania ukraińskimi euroobligacjami u prywatnych inwestorów zagranicznych, spowodowany wysokim ryzkiem związanym z wojną. Z tego powodu pole manewru Kijowa ograniczone jest dziś do kredytów, pożyczek i grantów pochodzących od zachodnich rządów oraz instytucji finansowych. W takiej sytuacji uzyskanie nowego programu kredytowego nie tylko pozwoliłoby uzupełnić część lub całość brakujących w budżecie środków, ale również ułatwiłoby ich pozyskiwanie od pozostałych kredytodawców i darczyńców, dla których rekomendacje MFW mają znaczenie. Na pewno PBM, jako aktywny program, upraszcza wypłatę środków Komisji Europejskiej w ramach MFA+.
Według zachodnich źródeł nowy program kredytowy MFW dla Ukrainy może mieć wartość 14-16 mld USD i potrwać 3-4 lata, podczas gdy Kijów liczy nawet na 20 mld USD. W wariancie pozytywnym już w pierwszym roku na Ukrainę mogłoby trafić ok. 5-7 mld USD. Rozmowy na temat nowego programu rozpoczną się nie wcześniej niż pod koniec marca br., kiedy zakończyć się ma program PBM, co nastąpi pod warunkiem, że Kijów zdąży wywiązać się w tym czasie ze swoich zobowiązań. Jeśli to się nie uda, to porozumienia typu PBM dopuszczają ich przedłużenie na wniosek zainteresowanego kraju. Szczegółowe parametry nowego programu kredytowego poznamy po negocjacjach i podpisaniu nowego porozumienia.
Zachowawczość MFW
przygotowanie strategii obsługi długu publicznego oraz docelowe wstrzymanie jego finansowania przez bank centralny w 2023 roku (będzie to dopuszczalne na ograniczoną skalę w sytuacji opóźnień w napływie zagranicznej pomocy finansowej), przywrócenie systemu podatkowego do stanu sprzed rosyjskiej agresji, w tym przygotowanie ustaw anulujących ulgi podatkowe oraz moratorium na kontrole podatkowe; przywrócenie obowiązku wykorzystywania kas fiskalnych oraz kar za ich niestosowanie w punktach handlu detalicznego,
opracowanie koncepcji usprawnienia systemu dystrybucji środków na bezpieczeństwo socjalne, przygotowanie mechanizmów dla zdiagnozowania kondycji sektora bankowego celem określenia rzeczywistego stanu jego aktywów i kapitału, powołanie rady nadzorczej Naftohazu i zapewnienie jej pełnej funkcjonalności, zagwarantowanie niezależności Specjalnej Prokuratury Antykorupcyjnej (SAP) i wybór jej szefa w lipcu br., przeprowadzenie transparentnego konkursu na szefa Krajowego Biura Antykorupcyjnego (NABU) do końca marca br.
Zagrożenia i alternatywy
Nad Dnieprem z optymizmem ocenia się perspektywy uzyskania niezbędnych kredytów MFW na 2023 rok. Szansę na taki scenariusz zwiększa presja USA oraz pozostałych krajów G7, która może okazać się decydująca w tej sprawie. Nie oznacza to jednak, że sprawy skazane są wyłącznie na powodzenie. Jednym z kluczowych warunków nowego programu kredytowego MFW będzie prawdopodobnie zobowiązanie Ukrainy do utrzymania stabilność długu publicznego oraz zdolności rządu do jego obsługi. Wychodząc naprzeciw tym oczekiwaniom, jeszcze pod koniec 2022 r. ukraińskie Ministerstwo Finansów i NBU zdecydowały o wstrzymaniu „dodruku” hrywny w roku 2023. Jednak spełnienie tego wymogu może okazać się trudne w przypadku poważnego zaostrzenia sytuacji na froncie i obawę taką podziela wielu niezależnych ekspertów. Trzeba też pamiętać, że w przeciwieństwie do ubiegłorocznych kredytów ratunkowych nowy program kredytowy MFW, podobnie jak wsparcie UE, będzie miał charakter warunkowy. Jak pokazuje historia, taka formuła może skutkować tym, że nie trafi ona na Ukrainę w całości lub wystąpią opóźnienia w jej wypłacie.
Warto też rozważyć, jaką alternatywę posiada Ukraina na wypadek poważnych opóźnień lub braku nowego porozumienia z MWF w roku 2023. Kijów mógłby, na przykład, uzupełniać braki „dodrukowując” hrywny. Jest to jednak scenariusz ryzykowny. Tylko w 2022 roku ukraiński bank centralny wykreował 400 mld hrywien (ponad 11 mld USD), które przeznaczył na zakup rządowych „obligacji wojennych”. Tym samym NBU skupił ponad 2/3 wszystkich wyemitowanych tego typu papierów, których łączna wartość wyniosła w zeszłym roku 16 mld USD. W ocenie banku centralnego „dodruk” na taką skalę stał się główną przyczyną dewaluacji hrywny oraz wzrostu poziomu inflacji. Kontynuacja takiej polityki zagrażałaby zatem kruchej stabilności ukraińskiej waluty i przyjętemu na 2023 rok wskaźnikowi inflacji na poziomie 28%. Ponadto byłaby sprzeczna z wymaganiami MFW, co dodatkowo utrudniłoby osiągnięcie porozumienia kredytowego.
Biorąc pod uwagę globalne skutki geopolityczne oraz geoekonomiczne wywołane rosyjską agresją, finansowe wsparcie Zachodu dla Ukrainy w drugim roku wojny raczej nie jest zagrożone. Dotyczy to również kredytów MFW. W drugiej połowie lutego br. szefowa MFW K. Georgiewa publicznie zadeklarowała, że zaoferowanie nowego programu kredytowego dla Kijowa jest kwestią kilku najbliższych tygodni. Nawet gdyby uzgodnienia w tej sprawie miały się opóźniać, Fundusz może zawsze udzielić Ukrainie kolejnej pożyczki awaryjnej w ramach limitów RFI, pozwalającej ukraińskiemu budżetowi przetrwać do czasu uzyskania bardziej stabilnego finansowania. Jedocześnie należy pamiętać, że wojna wywołuje wiele nieprzewidywalnych sytuacji. Dlatego otwartym pozostaje pytanie, czy przewidziana przez Zachód pomoc dla Ukrainy okaże się wystarczająca w zderzeniu z jej rzeczywistymi potrzebami w roku spodziewanej eskalacji konfliktu zbrojnego.
Autor: Mateusz Rolik – ekspert ds. międzynarodowych, dyplomata w Rosji (2013-2016) i na Ukrainie (2017-2021).
Przypisy
[1] Od 1969 r. MFW kreuje i operuje międzynarodową jednostką rozliczeniową o nazwie SDR (ang. Special drawing rights, specjalne prawa ciągnienia). Dla większej klarowności przekazu
w tekście stosowane są wartości SDR wyrażone w dolarach amerykańskich. W lutym 2023 r. 1 SDR wart był ok. 1,34 USD.
