W Polsce i na świecie dużo się mówi o perspektywach integracji Ukrainy z Unią Europejską (UE). Zagadnienie to nabrało konkretnej formy w 2014 r., kiedy Kijów podpisał z UE Umowę Stowarzyszeniową (Association Agreement, AA) wraz z jej ekonomiczno-handlowym komponentem, ustanawiającym między stronami pogłębioną strefę wolnego handlu – tzw. DCFTA (Deep and Comprehensive Free Trade Area). Ceną za polityczny i gospodarczy „zwrot na Zachód” były tragiczne wydarzenia na Majdanie, rosyjska aneksja Krymu i agresja w Donbasie, która w lutym 2022r. przerodziła się w otwartą inwazję. W następstwie tych zdarzeń Ukraina otrzymuje dziś od Zachodu nie tylko potężne wsparcie finansowo-militarne, ale w czerwcu 2022r. uzyskała również status państwa kandydydującego do UE.
Chociaż głównym narzędziem integracji Ukrainy z UE jest AA/DCFTA, to warto wiedzieć, że już od ponad 15 lat Ukraina zabiega o podpisanie z UE Umowy o ocenie zgodności i akceptacji wyrobów przemysłowych – Agreement on Conformity Assessment and Acceptance of Industrial Products (ACAA). Mówiąc w uproszczeniu, porozumienie skutkować będzie wzajemnym uznawaniem certyfikatów dla wybranych kategorii rodzimych produktów przemysłowych, co w założeniu ma uprościć i potanić wzajemną wymianę handlową. Znaczenie ACAA dla Ukrainy wykracza poza korzyści handlowe, a jej uzyskanie od 2019 r. stało się jednym z priorytetów europejskiej polityki Kijowa, gdzie – ze względów polityczno-wizerunkowych – nieco na wyrost okrzyknięto umowę mianem „bezwizowego ruchu dla przemysłu”. Chociaż rosyjska agresja zepchnęła sprawy niezwiązane z wojną na drugi plan, kwestia ACAA zachowuje dla Kijowa pierwszorzędne znaczenie jako ważne narzędzie przyspieszające integrację Ukrainy z Europą. Sprobujmy zatem spojrzeć na to zagadnienie nieco głębiej i z szerszej perspektywy.
Czym jest ACAA
ACAA to specjalna kategoria bilateralnej umowy o wzjemnym uznawaniu typu MRA (Mutual Recognition Agreements), jakie Unia Europejska podpisuje z partnerami zagranicznymi. Umowy MRA mają ograniczać pozatryfowe bariery w handlu produktami przemysłowymi, wprowadzając wzajemne uznawanie procedur i ocen przyznawanych przez instytucje w krajach będących stronami porozumienia. Tym samym MRA bazują na wzajemnym zaufaniu sygnatariuszy do partnerskich procedur i instytucji, toteż są zwykle podpisywane przez UE z krajami zamożnymi i dobrze rozwiniętymi. Wspólnota zawarła dotychczas takie porozumienia z USA, Japonią, Kanadą, Australią, Nową Zelandia , Szwajcarią i Izraelem.
W przeciwieństwie do MRA, ACAA wymaga od partnerów UE dostosowania ich systemu prawnego oraz infrastruktury instytucjonalnej do unijnych standardów. Chociaż UE wyraziła gotowość do podpisania ACAA z kilkoma krajami Europy Wschodniej i basenu Morza Środziemnego, jak dotąd układ taki obowiązuje wyłącznie z Izraelem (od 2013 r.), przy czym obejmuje wąski zakres produktów farmaceutycznych. Podpisanie ACAA z Ukrainą byłoby pierwszym przypadkiem, w którym umowę taką UE zawarłaby z krajem na niższym poziomie rozwoju gospodarczego. Umowa podpisana ma zostać w formie protokołu do Umowy Stowarzyszeniowej (możliwośc taką przwiduje art. 57 Umowy Stowarzyszeniowej). Obejmowała będzie porozumienie ramowe, przewidujące wzajemne uznawanie procedur w zakresie ocen zgodności oraz procedur dotyczących weryfikacji i akredytacji, a także aneksy określające produkty objęte ACAA. W pierwszym etapie zakres umowy ograniczony będzie zaledwie do trzech kategorii produktów: maszyn objetych unijną dyrektywą 2006/42/EC, urządzeń objętych unijną dyrektywą kompatybilności elektromagnetycznej 2014/30/UE (EMC) oraz urządzeń niskiego napięcia objętych dyrektywą 2014/35/EU. W kolejnych etapach ACAA rozszerzana może być na inne kategorie towarów i zgodnie z Aneksem III Umowy Stowarzyszeniowej objąć może łącznie 27 kategorii.
Rys historyczny
Historia ukraińsko-unijnych rozmów ACAA sięga końca 2005 r. i znacznie wyprzedza podpisanie przez strony Umowy Stowarzyszniowej. Planowano wówczas zawrzeć ACAA przed 2011 r. Mimo że teminu tego nie udało się dotrzymać, to do 2010 r. Ukraina dostosowała ok. 6 tys. krajowych standardów do wymogów UE i w zgodzie z dyrektywami Komisji Europejjskiej (KE) opracowała 27 regulacyjnych standardów technicznych.
Chociaż przygotowania Ukrainy do ACAA trwały nieprzerwanie od 2005 r., wyraźny postęp dokonał się w latach 2014-2015 wraz z przyjęciem przez Radę Najwyższą Ukrainy ustaw dotyczących standardów metrycznych, standaryzacji produkcji oraz regulacyjnych standardów technicznych. Nowym impulsem było wejście w życie w 2016 r., najpierw tymczasowo, ekonomicznej część Umowy Stowarzyszeniowej. Warunkiem wstępnym ze strony Brukseli stało się wówczas przyjęcie przez Ukrainę legislacji wdrażającej prawodawstwo unijne w zakresie regulacji technologicznych, co zostało formalnie osiągnięte w połowie 2019 r.
W 2020 r. Ukraina zakończyła dostosowanie krajowej legislacji horyzontalnej (międzysektorowej), obejmującej m.in.: wspólne zasady wprowadzania produktów na rynek, wymogi dotyczące akredytacji i kontroli rynku, bezpieczeństwa produktów, standaryzacji produkcji, odpowiedzialności za wadliwe produkty, jednostki miar. Decyzją rządu implementowano też prawodawstwo wertykalne (sektorowe), obejmujące trzy wspomniane wyżej drektywy dot. maszyn, kompatybilności elektromagnetycznej i urządzeń niskiego napięcia.
Stan gry
Chociaż na przestrzeni ostatnich lat Kijów wykonał imponujący wysiłek legislacyjny ukierunkowany na przygotowanie kraju do podpisania ACAA, proces ten nadal znajduje się na etapie wstępnym. W 2020 r. KE zgodziła się zweryfikować pod kątem zgodności z normami unijnymi ukraińskie rozwiązania prawne oraz zaawansowanie w dziedzinie reform instytucji działających w ramach krajowej infrastruktury kontroli jakości i standardów technicznych. Od października 2020 r. działa na Ukrainie misja ekspercka Komisji Europejskiej (pre-assement mission), która dokonuje wstępnej, i zasadniczo nieoficjalnej, oceny stanu gotowości Ukrainy do podpisania ACAA. W tej fazie ocenie podlega zarówno prawodawstwo, jak i działanie odpowiednich instytucji na terenie całego kraju.
Pierwszy raport w tej sprawie opublikowany został w maju 2021 r. W dokumencie oceniono stopień dostosowania legislacyjnego jako zaawansowany, choć wciąż niekompletny, zwłaszcza w zakresie prawa wtórnego. Unijni eksperci sformułowali szereg rekomendacji obejmujących zarówno poprawki legislacyjne, jak i tabele zgodności oraz tłumaczeń. Równolegle do weryfikacji aspektów prawnych unijna misja rozpoczęła ocenę ukraińskiej infrastruktury instytucjonalnej odpowiedzialnej za kontrolę jakości, co wymaga wizyt w terenie. Aspekt ten obejmuje ważne obszary zgodności z unijnymi procedurami, obejmujące stosowanie unijnych standardów i miar, przyznawanie akredytacji organom odpowiedzialnym za ocenę jakości produktów i ich bezpieczeństwa, a także nadzór nad rynkiem. Chociaż postęp w zakresie reform ukraińskich instytucji jest bezdyskusyjny, Ukraina ma na tym polu nadal znacznie więcej do zrobienia niż w przypadku reform legislacyjnych. Najwięcej niedociągnięć, stanowiących zagrożenie dla funkcjonowania ACAA, dotyczy obszaru akredytacji, oceny bezpieczeństwa produktów i nadzoru nad rynkiem.
Tym samym kwestia zawarcia ACAA między Ukrainą i UE znajduje się aktualnie na etapie prac pre-assesment mission, które mają charakter wstępny i nieoficjalny. Dopiero po ich zakończeniu i pełnej implementacji zaleceń unijnych ekspertów rozmowy ws. ACAA będą mogły posunąć się naprzód. Kolejnym krokiem będzie oficjalna ocena stanu przygotowań Ukrainy do ACAA przez Komisję Europejską. Jednak po wdrożeniu wszystkich rekomendacji trwającej aktualnie misji eksperckiej powinno być to formalnością. Oficjalna ocena pozytywna otworzy drogę do rozpoczęcia formalnych negocjacji między Ukrainą i Unią Europejską, podpisania umowy i jej ratyfikacji.
Ekonomiczne znaczenie ACAA
W związku z przystąpieniem do ACAA Ukraina ma nadzieję osiągnąć rozmite korzyści o charakterze gospodarczym, handlowym, inwestycyjnym. Ukraińscy producenci będą mogli posługiwać się znakiem CE i sprzedawać swoje towary na unijnym rynku bez konieczności uzyskiwania (i opłacania) dodatkowych certyfikatów. Takie rozwiązanie zaoszczędzi ukraińskim eksporterom czas i pieniądze, podniesie też atrakcyjność ukraińskich produktów w oczach unijnych importerów, którzy będą mogli łatwiej, taniej i szybciej sprowadzać ukraińskie towary. Krótszy czas wprowadzenia na unijny rynek jest szczególnie ważny dla produktów innowacyjnych. Ponadto bez dodatkowej certyfikacji będzie można importować i sprzedawać na rynku ukraińskim produkty oznaczone europejskim znakiem zgodności CE, wyprodukowane w dowolnym miejscu na świecie. Zarówno strona unijna, jak i ukraińska zgodnie podkreślają, że ponadto ACAA pomoże ograniczyć przemyt.
Na dobrych relacjach z UE potencjalne korzyści dla Ukrainy się nie kończą. Kijów liczy, że umowa poprawi wizerunek produktów wytwarzanych na Ukrainie na rynkach światowych, gdzie ceniony jest europejski znak jakości. Ten aspekt ułatwić ma Ukrainie zarówno dostęp do rynków pozaunijnych, jak również podnieść atrakcyjność Ukrainy jako miejsca lokalizacji produkcji. Dzięki temu liczyć będzie można na zwiększony napływ bezpośrednich inwestycji zagranicznych (FDI) i awans Ukrainy na wyższe miejsce w globalnych łańcuchach produkcji przemysłowej. Przystąpienie do ACAA z UE prawdopodobnie ułatwi też Ukrainie w przyszłości zawieranie umów typu MRA z kolejnymi partnerami handlowymi.
Dostępne prognozy eksperckie potwierdzają, że ACAA wywrze pozytywny wpływ na wymianę handlową miedzy Ukrainą i UE. Tym niemniej będzie on, przynajmniej w pierwszej fazie, co najwyżej umiarkowany i niesymetryczny, tzn. umowa mocniej wpłynie na ukraiński imporcie z UE niż eksport. W 2020 r. trzy kategorie produktów objętych ACAA (dyrektywa dot. maszyn, kompatybilności elektromagnetycznej i urządzeń niskiego napięcia) miały wartość ok 825 mln USD i stanowiły zaledwie 5% całkowitej wartości ukraińskiego eksportu do UE. Natomiast w przypadku unijnego eksportu na Ukrainę towary objęte ACAA miały w 2020 wartość 4,4 mld USD i stanowiły już 20% całkowitej wartości unijnego eksportu do tego kraju. Ponadto unijny eksport na Ukrainę objęty ACAA jest wyraźnie bardziej zdywersyfikowany niż eksport Ukrainy do UE – najważniejsze 10 pozycji eksportowych UE stanowi zaledwie 21% całkowitej wartości eksportu tej kategorii towarów, podczas gdy dla ukraińskiego eksportu do UE jest to już prawie 50%. Mimo iż początkowe znaczenie ACAA dla ukraińskiego eksportu do UE będzie niewielkie, to trzeba uwzględnić, że wartość tych towarów z roku na rok rośnie – w latach 2017-2020 ich wartość wzrosła o 89%. Wg niektórych analiz ACAA objąć może nawet 20% całego ukraińskiego eksportu do UE, przede wszystkim maszyn. Korzyści dla ukraińskiego eksportu wynikać będą również z faktu, że spośród wszystkich towarów eksportowych dostarczanych przez Ukrainę na rynek UE prawie 40% musi dziś spełnić jednocześnie wszystkie trzy dyrektywy, 29% podlega dwóm z trzech dyrektyw, jedna trzecia zaś podlega jednej z trzech dyrektyw. Tym samym wejście w życie ACAA może odczuwalnie obniżyć koszty związane z potrzebą uzyskiwania podwójnych certyfikatów.
ACAA w ukraińskiej polityce wewnętrzej
Uzyskanie ACAA ma dla Ukrainy nie tylko znaczenie gospodarczo-handlowe, ale jest również ważne w kontekście polityki wewnętrznej. Po trzech, czterech latach od „proeuropejskiego wyboru Ukrainy” w roku 2014 r. w Kijowie (i w Brukseli) zapanowało poczucie, że relacje Ukrainy z UE straciły impet, a postęp integracji ugrzązł w szczegółach technicznych i biurokratycznych sporach związanych z implementacją AA/DCFTA. W świetle wymijającego stanowiska UE na temat perspektywy członkostwa Ukrainy, Kijów coraz częściej jedynie markował ważne, acz politycznie niepopularne lub niekorzystne dla władz, reformy systemowe i z rezerwą odnosił się do presji UE na utrzymanie kursu transformacji. Od momentu podpisania Umowy Stowarzyszeniowej jedynym, społecznie nośnym sukcesem proeuropejskiej polityki Kijowa było uzyskanie ruchu bezwizowego z państwami strefy Schengen w czerwcu 2017 r. Jednak z biegiem czasu entuzjazm dla integracji europejskiej i związanych z nią kosztami reform zaczynynał się na Ukrainie przygasać, co uderzało w popularność prozachodnio zorientowanego obozu prezydencko-rządowego.
Nie jest zatem przypadkiem, że presja Kijowa na uzyskanie ACAA wzmogła się na początku roku 2019 r., będącym rokiem wyborów prezydenckich i parlamentarnych. Ówczesny prezydent Ukrainy P. Poroszenko i jego zaplecze pilnie potrzebowało nośnego medialnie sukcesu w polityce europejskiej, tym bardziej że integracja z UE (i NATO) była sztandarowym hasłem tego obozu, mającym go odróżnić od opozycji, w tym zyskującego w sondażach W. Zelenskiego. W takiej sytuacji uzyskanie zgody UE rozpoczęcie negocjacji ws. ACAA miało stać się zapowiedzią kolejnego, społecznie odczuwalnego osiągnięcia proeuropejskiej polityki Kijowa – na wzór ruchu bezwizowego z 2017r. (stąd termin „ruch bezwizowy dla przemysłu”). Sukces ten miał przysporzyć popularności i poparcia ówczesnemu obozowi władzy w wyborach 2019 r. Po wygranej W. Zeleński i jego zaplecze przejęło na swoje sztandary prozachodni kurs poprzedników, zwiększając dodatkowo presję na UE w sprawie ACAA. Postawa taka była częściowo podyktowana potrzebą uwiarygodnienia się W. Zeleńskiego jako lidera prozachodniego, któremu podczas kampanii wyborczej próbowano niesłusznie przypisać prorosyjskie sympatie.
Dlaczego to tak długo trwa?
Termin podpisania tej umowy jest trudny do przewidzenia. Pojawiające się prognozy dotyczące zakończenia wszystkich precedur i negocjacji w 2024 r. należy traktować ostrożnie, zwłaszcza w świetle braku perspektyw na szybki koniec wojny. Sam proces dochodzenia do porozumienia jest długi i skomplikowany, co wynika z natury samej umowy nakładającej na Ukrainę obowiązek głębokiej przebudowy prawno-instytucjonalnej celem dostosowania jej do unijnych standardów. Chociaż wiele udało się Ukrainie na tym polu osiągnąć w ramach reform związanych z dotychczasową implementacją Umowy Stowarzyszeniowej oraz DCFTA, najnowsza ocena KE wykazała, że wiele pozostało jeszcze do zrobienia. Tymczasem dokończenie trwającej właśnie wstępnej procedury zostało utrudnione przez rosyjską inwazję. Rosyjskie naloty właściwie uniemożliwiają pracę unijnych ekspertów „w terenie”, gdzie audytowi poddawane są ukraińskie instytucje. Ponadto, na przykład w marcu 2022r. Rosjanie zniszczyli charkowski Instytut Metrologiczny, który uprzednio uzyskał już od unijnych ekspertów ocenę pozytywną, a teraz musi zostać odbudowany i ponownie poddany audytowi. Z powodu trwającej wojny trudno przewidzieć, ile jeszcze tego typu sytuacji będzie miało miejsce i jak wpłyną one na dalsze opóźnienia. Tymczasem jedne opoźnienia rodzą kolejne , bo z biegiem czasu zmianie ulegają dyrektywy UE, które potem muszą być implementowane nad Dnieprem.
Nie wolno zapominać, że dopuszczenie Ukrainy do ACAA od samego początku wzbudza kontrowersje w krajach członkowskich UE. Wynikają one z uzasadnionego braku zaufania do słabych ukraińskich instytucji, wadliwego systemu prawnego, mało przejrzystego procesu legislacyjnego, rozpowszechnionej korupcji, przemożnego (przynajmniej do niedawna) wpływu oligarchów. Trudno przewidzieć, czy wojna będzie w tych sprawach impulsem do zmiany na lepsze, czy wręcz odwrotnie. Wypada jednak zauważyć, że część odpowiedzialności za powolne tempo rozmów o ACAA ponosi też Komisja Europejska, która nie dysponuje wypracowanymi i sprawdzonymi procedurami w zakresie zawierania ACAA, a już tym bardziej z krajem tak biednym jak Ukraina. Jak dotąd umowa tego typu, i to w wąskim zakresie, funkcjonuje tylko z Izraelem, przy czym jest to kraj nieporównanie bogatszy i lepiej zorganizowany. W pewnym sensie, Ukraina jest dla KE „poligonem doświadczalnym”, co – w połączeniu z nieufnością państw członkowskich – częściowo tłumaczy ostrożność unijnych urzędników. Dodajmy też, że wydatki wojenne zmuszają Ukrainę do redukcji etatów i prawdopodbnie dotkną one też resorty opowiedzialne za ACAA, co może z kolei wydłużyć bieg spraw po stronie ukraińksiej.
Co dalej?
Negocjacje w sprawie ACAA należy widzieć w szerokim kontekście europejskich aspiracji Ukrainy, wzmocnionych niedawno przyznaniem jej statusu kraju kandydującego do UE. Ten doniosły gest nie zmienia jednak faktu, że rozważania o przyszłości integracji Ukrainy z UE mają sens o tyle, o ile zdoła się ona oprzeć rosyjskiej agresji i zachowa swój prozachodni kurs po wojnie. A ta kwestia rozstrzyga się aktualnie na froncie. Wojna, która toczy się na terytorium Ukrainy, jest dla tego kraju niezwykle wyniszczająca. Tym samym tempo powojennej integracji Ukrainy z UE uwarunkowane będzie skalą zniszczeń gospodarczych, infrastrukturalnych i demograficznych, jaką Ukraina zapłaci za swoje zwycięstwo.
Mateusz Rolik – ekspert ds. międzynarodowych, dyplomata w Rosji (2013-2016) i na Ukrainie (2017-2021).
